中国的下一代产业政策：对生物技术和生物医药的影响

中国制造2025发布十年后，北京正在将国家干预扩大到供应链和前沿技术领域——而生物医药仍是技术差距尚未弥合的少数先进领域之一。

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执行摘要

中国的产业战略正进入一个新阶段。荣鼎集团为美国商会准备的一份评估报告得出结论：国家干预正变得更加系统化和普遍化，并延伸至生产的各个层面——从上游投入和工业设备到下游应用、服务和前沿技术——而不是集中于一份明确界定的战略性新兴产业清单。对于生物技术和生物制药行业而言，有三项发现尤为重要。第一，药物研发与软件和数据处理一道，被明确列为获得更多政策关注的服务业之一。第二，生物医药与高端半导体和先进航空航天一道，被列为中国企业尚未弥合技术差距的领域之一。第三，人工智能已成为产业政策的核心支柱，公共采购和国有企业被用来创造需求并大规模加速应用。该评估还记录了显著的内部压力。增长正在放缓，国内需求疲弱，财政压力不断上升，资本配置效率正在下降。北京的应对之道是重新集中金融资源并加强协调，而不是缩减干预。在外部，持续的政策支持与疲弱的国内需求共同推动了中国制造业贸易顺差的快速扩大；报告指出，该顺差自2019年以来已大约翻了一番，达到约2万亿美元。

这里的证据基础是政策与产业分析，而非经同行评议的实验科学。其价值在于记录国家战略的方向与手段；其局限在于，难以将行业层面的生物医学成果归因于政策设计，而非市场动态、人才流动或全球研究合作。

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引言产业政策已重新成为经济治国方略的核心工具，而没有任何主要经济体像中国这样以如此广泛的广度推行它。对于生物技术和生命科学而言，问题不再是中国产业战略是否对该行业重要，而是它如今如何运作、在哪些方面正在取得成功，以及在哪里仍受到制约。

这一问题有着有据可查的历史。2015年底，美国商会翻译了那份基础性规划文件——通常被称为“绿皮书”——其中提出了支撑《中国制造2025》的国产化目标和战略路线图。随后，墨卡托中国研究中心于2016年、中国欧盟商会于2017年以及美国商会于2017年分别发布了独立评估。三者就国家主导型产业升级的竞争影响得出了大体一致的结论。十年后，荣鼎集团的评估发现，在许多领域，结果与最初的目标高度吻合，程度令人瞩目；同时，该评估也指出，在技术要求最高的领域——包括生物医学——仍存在持续性的脆弱之处。接下来的分析考察这一记录对生物技术研究、药物开发、生物制造、临床研究以及全球生物医学创新能力分布意味着什么。

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科学与政策背景

《中国制造2025》是一项有针对性的计划。它确定了一组明确的战略性新兴产业，为国内含量设定了本地化目标，并将国家资源导向建设先进制造业的国内能力。该政策架构假定，对选定行业进行集中干预，可以缩短与成熟工业经济体缩小技术差距所需的时间。当前框架的运作方式有所不同。根据评估，中国领导层认为过去的政策在建立国内能力和全球竞争力方面大体上是成功的，尽管也指出了执行层面有待改进的领域，并始终敏锐地意识到在高科技投入品方面持续存在的依赖。下一阶段不是收窄关注范围，而是同时将支持扩展到成熟产业、基础供应链节点和前沿技术。

若干结构性特征界定了这一做法：

成熟产业并未被放弃。 即便在面临产能过剩和严重价格压力的行业，北京也在继续提供支持，并推动企业升级生产技术，以获取市场份额并降低成本，而不是削减产能。
上游控制正在扩展。 在关键矿产、晶圆和磁体等细分领域，中国已占据主导地位，政策制定者正寻求将这一地位复制到更广泛的工业产品中。
服务业正获得更多关注。 软件、数据处理和药物开发——在早前几轮中相对被忽视——如今已成为明显的优先事项。
前沿技术被视为商业化目标。 人工智能、量子技术和未来能源系统不再仅仅被定位为研发优先事项；公共采购和国有企业需求正被用来推动大规模应用。这些类别与生物医学的相关性并不一致。生物制药研究对人才密度、监管可预测性、临床基础设施以及接入全球科学网络的依赖程度，高于对上游矿产或设备控制的依赖。在将产业政策分析转化为对生命科学成果的预期时，这一区别至关重要。

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研究发现

该评估的核心发现可分为四个领域，每个领域对生物技术都有不同的影响。1. 从针对性干预到系统性干预。 报告描述了从部门性产业政策向其所谓的“无所不包的产业政策”的转变。如今，支持已扩展到生产的各个层面，涵盖成熟产业、基础性供应链节点和前沿技术。其实际效果是，即使某些部门本身并非政策名义上的目标，外国对中国供应链的依赖也可能加深。2. 更紧宏观约束下的精细化工具。 中国面临增长放缓、内需疲弱、财政压力上升以及资本配置效率下降。当局非但没有减少干预，反而在重新集中金融协调。政府引导基金正在整合，并与国家目标更紧密地对接；银行贷款正越来越多地通过定向再贷款工具和监管指导加以引导；浪费性或冗余的税收与财政补贴——尤其是在地方层面——正被清理。报告指出，这些变化可能延长产业政策的效力，同时对整体经济效率产生长期影响。3. 内部压力加剧。 产业政策扩展到越来越广泛的部门，可能稀释其效力。压力的迹象已经显现：企业盈利能力下降、民间投资走弱，以及关键部门研发增长放缓。报告认为，随着时间推移，这些动态即便支撑短期产业收益，也可能拖累生产率和长期增长潜力。

4. 全球影响加速。 持续的政策支持加上疲软的国内需求，推动中国制造业贸易顺差迅速扩大；报告称，这一顺差自2019年以来已大致翻倍，达到约2万亿美元。这既反映了出口上升，也反映了进口替代的成功。一些观察者将这一现象称为“中国冲击2.0”。北京也越来越多地运用政策工具，意在巩固其在全球价值链中的地位，并反制外国的多元化战略。在这一宏大图景中，生物医药领域占据着一个不同寻常的位置。它被明确列在中国企业尚未弥合技术差距的领域之中——这一群体还包括高端半导体和先进航空航天。与此同时，药物研发又出现在受到政策高度关注的服务活动之列。这两项发现并不矛盾；它们描述的是一个国家雄心上升速度快于其在前沿所展现能力的领域。

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行业影响

对生物技术产业、药物开发以及全球卫生基础设施的影响因细分领域而异。制造与供应链。 生物制造依赖于上游投入，包括特种化学品、一次性系统、色谱树脂、试剂和精密设备。如果中国的下一代政策将支持延伸至基础供应链节点，全球生物制药制造商在特定类别中可能面临合格的非中国供应商范围收窄。报告的这一框架表明，外国的多元化战略将遭遇日益蓄意的反制措施，这会提高供应链冗余规划的成本和复杂性。药物开发。 将药物开发认定为受到政策关注的服务部门，其重要意义在于另一个原因。药物开发是知识密集型活动，其结果在很大程度上取决于临床基础设施、监管路径以及与全球研究网络的融合。政策支持可以加速能力扩张——在发现服务、合同研究和临床试验执行方面——但本身并不能解决前沿治疗能力方面的缺口。

临床研究。 跨国试验申办方越来越多地转向中国站点，以进行患者招募并提高成本效率。更协调一致的国家层面对生命科学服务部门的做法可能会深化这种融合，同时也会加大围绕数据治理、试验透明度以及跨境研究合作的地缘政治审视。投资与合作。 政府引导基金的整合以及银行信贷向国家优先事项的转向，会影响私营生物技术企业可获得的资本，无论这些企业是本土的还是与外资有关联的。报告指出，私人投资减弱是压力的一个明显迹象。对国际风险投资和制药合作团队而言，这意味着在中国的投资环境将更具选择性、更与政策保持一致，相应地，对与政府有关联的共同投资者以及技术转让义务的尽职调查要求也会更高。监管机构与全球卫生。 国家在前沿技术商业化中的更多参与，引发了关于产品审批、数据完整性以及上市后监测所适用标准的问题。过去十年，中国监管机构与FDA和EMA等机构之间的监管趋同有所改善，但该评估强调通过公共采购和国有企业创造需求，这引入了一条渠道，使采纳决策可能受到非临床考量的影响。

长期竞争力。 最具影响的问题在于，中国的生物医药行业是沿着新能源汽车和信息通信设备的轨迹发展——这些领域的竞争地位是依靠规模建立起来的——还是仍属于持续存在技术差距的类别。报告并未解决这一问题，而当前证据也不支持朝任一方向作出有把握的预测。

---## 临床与监管视角

必须审慎评估证据质量。本分析的主要来源是一份由独立研究公司为一家全国性商会编写的、受行业委托的政策评估。该评估具有分析与文献性质，依据规划文件、贸易数据和政策观察。它并非经同行评议的实验研究，也不提供临床终点、安全性数据或患者结局。

因此，关于生物医学能力的论断，应从产业能力而非治疗就绪度层面来理解。关于中国已缩小或尚未缩小技术差距的表述，描述的是总体能力，而非任何特定产品的安全性或有效性。

报告的发现引出若干监管考量：- 监管状况。 中国有关部门已逐步使国内药品审评路径与国际规范接轨，但审批决策的速度和可预测性仍与跨国开发规划相关。

安全与数据治理。 国家在商业化中的参与扩大，引发了关于上市后监测独立性以及跨国申报所用临床数据处理的问题。
采用动态。 公共采购和国有企业需求可以加速新技术的采用。这是一个有效的商业化杠杆，但相对于政策一致性，它可能降低比较性临床证据在采用决策中的权重。
伦理考量。 面向前沿生物医学技术的产业政策，与围绕人类基因组数据、生殖系干预和两用研究的长期生物伦理辩论相互交汇。这些是产业政策框架自身无法解决的治理问题。
需要进一步研究的领域。 特定行业的证据仍然薄弱。对中国生物制药研发生产率、临床试验数据质量以及生物制造投入集中度的独立、定量评估，将显著提升行业和监管机构进行规划的能力。---

未来展望

在未来五到十五年间，基于评估中记录的轨迹，若干发展似乎有可能出现，尽管每一项都带有很大的不确定性。

生物技术中的人工智能。 人工智能被描述为中国产业政策的核心支柱，公共采购和国有企业被用来大规模创造需求并推动应用。应用于药物发现、蛋白质工程和临床数据分析时，这种方法可能加速计算生物学和生物信息学的能力建设——前提是数据质量、验证标准和可复现的基准测试能够跟上部署步伐。生物制造产能。 对成熟行业升级的持续支持表明，发酵、细胞培养和合成生物学制造产能将逐步扩张。这种产能能否转化为更高价值生物制品、细胞疗法和基因疗法中的竞争优势，取决于工艺专有技术和质量体系，而不仅仅取决于资本投资。

药物发现与临床研究。 政策对药物开发作为服务业的重视，预示着合同研究、发现服务和临床试验执行将持续增长。这可能会在地缘政治摩擦加剧之际深化全球一体化，产生一种略显矛盾的结果：运营联系更紧密，同时审查更严格。精准医学与基因组学。 鉴于所需的大型队列，人口规模的基因组学项目和精准医学计划是国家协调能够真正发挥优势的领域。由此产生的基因组数据的治理，及其对国际研究合作的可用性，仍将是一个核心的未决问题。

投资与竞争力。 报告记录的企业盈利能力下降、私人投资减弱以及关键行业研发增长放缓表明，当前做法的可持续性并无保证。如果财政约束进一步收紧，产业政策的广度可能会比其最初设计所暗示的更难维持。对于生物技术组织而言，一个合理的规划假设既不是趋同，也不是脱钩，而是持续的选择性相互依存，并伴随上游投入品的供应链集中风险，以及围绕数据、知识产权和市场准入的持续摩擦。

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结论

中国的下一代产业政策代表着国家雄心的有意扩展，而非退缩，其范围横跨成熟产业、基础供应链、服务业和前沿技术。对于生物技术和生物医药而言，最重要的发现是：明确将药物开发视为一个服务部门，将人工智能和公共采购作为商业化工具，并承认生物医药仍属于技术差距尚未弥合的部门之一。支持这些结论的证据是文献性和分析性的，而非实验性的。它支持关于政策方向和工具设计的明确论断；但它并不支持对治疗能力的明确预测。这一区别应指导产业界、投资者、监管者和研究人员如何解读当前阶段——将其视为竞争结构的一种转变：这种转变是真实、可衡量的，并且其生物医学后果并不均衡。

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关键要点- 荣鼎集团为美国商会编制的一份评估报告显示，中国的产业政策已从有针对性的行业计划转向对供应链、服务业和前沿技术的系统性干预。

生物医药被明确认定为中国企业尚未弥合技术差距的领域，与高端半导体和先进航空航天并列。
药物研发与软件和数据处理并列，被列为受到更多政策关注的服务业领域。
人工智能是核心政策支柱，公共采购和国有企业被用于创造需求并加速应用。
自2019年以来，中国制造业贸易顺差已大致翻倍至约2万亿美元；一些观察人士将这一态势称为“中国冲击2.0”。
内部压力已有记录：增长放缓、内需疲弱、财政压力上升、政府引导基金整合，企业盈利能力下降，私人投资走弱。
核心来源是行业委托的政策分析，而非同行评审研究；关于生物医学能力的结论应被解读为产业能力评估，而不是治疗证据。
生物技术组织的规划假设：选择性相互依赖，而非完全趋同或脱钩。---

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来源

Boullenois, C.、Black, M. 和 Caruso, A. 中国的下一代产业政策。 荣鼎集团，受美国商会委托编写。https://rhg.com/research/chinas-next-generation-industrial-policy
美国商会。《中国制造2025》成功了吗？ 荣鼎集团撰写的独立评估，2025年5月。https://www.uschamber.com/international/report-was-made-in-china-2025-successful
墨卡托中国研究中心（MERICS），2016年对《中国制造2025》的评估，转引自荣鼎集团报告。
中国欧盟商会，2017年评估，转引自荣鼎集团报告。
美国商会，2017年评估，转引自荣鼎集团报告。